為了給經(jīng)營者提供明確指引，有效預防和制止汽車業(yè)的壟斷行為，降低行政執(zhí)法和經(jīng)營者合規(guī)成本，在總結執(zhí)法經(jīng)驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國務院反壟斷委員會制定出臺了《關于汽車業(yè)的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

我國是全球重要的、快速增長的汽車市場。汽車產(chǎn)業(yè)既是國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是提升人民幸福感、獲得感的重要民生產(chǎn)業(yè)。目前，汽車業(yè)已成為我國中高端消費、創(chuàng)新引領、綠色低碳、共享經(jīng)濟等領域培育新增長點和新動能的重要推動力，持續(xù)為加快建設制造強國、科技強國、交通強國、智慧社會提供全方位的支撐。保護汽車業(yè)市場公平競爭，對促進汽車業(yè)健康發(fā)展，維護消費者利益具有十分重要的意義。 

2014年以來，我國反壟斷執(zhí)法機構相繼查處一系列汽車業(yè)壟斷案件，既涉及競爭者之間的橫向壟斷協(xié)議行為，也涉及制造商和經(jīng)銷商之間的縱向壟斷協(xié)議行為，累計罰款近26億元，對規(guī)范汽車業(yè)市場競爭秩序、增強企業(yè)反壟斷合規(guī)意識、推動我國汽車市場轉型升級和增加消費者福利發(fā)揮了重要作用，在國內外引起較大反響?？偨Y我國反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗，為進一步建立公平開放透明的市場競爭規(guī)則，提高反壟斷執(zhí)法透明度，規(guī)范汽車業(yè)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營行為，營造公平有序的市場環(huán)境，支持汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本指南。 

二、起草過程 

2015年6月，根據(jù)國務院反壟斷委員會工作計劃，由國務院反壟斷執(zhí)法機構牽頭，會同有關單位開始起草《指南》?！吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?jù)，以我國汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法實踐為基礎，認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，全程堅持貫徹內容法定、兼收并蓄、問題導向、高質高效、統(tǒng)籌兼顧的原則。主要開展了以下工作： 

（一）充分了解行業(yè)特點。對汽車業(yè)整車和配件價格、整車經(jīng)銷與售后服務模式和渠道等汽車業(yè)各環(huán)節(jié)進行深入調研。研究梳理《指南》起草涉及的21個主要問題，面向上中下游企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、律師事務所和專家學者兩次開展問卷調查和系列訪談，確?！吨改稀肪o密結合行業(yè)實際，支持行業(yè)發(fā)展。 

（二）深入總結執(zhí)法實踐。系統(tǒng)梳理汽車業(yè)反壟斷案件，總結汽車業(yè)不同業(yè)務環(huán)節(jié)、不同領域的主要壟斷行為，深入分析行為特點和產(chǎn)生原因，研究汽車業(yè)經(jīng)營者集中的特點和趨勢，在《指南》中有針對性地作出回應，使《指南》契合我國汽車市場發(fā)展階段和汽車市場競爭與監(jiān)管需求，具有較強的科學性、針對性和指導性。 

（三）吸收借鑒國際經(jīng)驗。委托研究機構開展課題研究，在系統(tǒng)梳理和分析歐盟、美國、日本、韓國等國家和地區(qū)相關制度的基礎上，結合我國市場競爭狀況的階段性特征，對《指南》框架、原則和主要內容進行針對性研究，為制定《指南》提供了有益參考和借鑒。 

（四）廣泛征求各方意見。2015年6月至2016年1月，5次組織召開研討會，就《指南》起草廣泛征求上中下游企業(yè)、消費者代表和專家學者意見。2016年3—4月向社會公開征求意見，有關政府部門、國內外相關企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、研究機構、律師事務所等53個單位及個人提出228條意見和建議，我們根據(jù)各方反饋意見對指南進行了修改。2017年2月，委員會辦公室就指南草案進一步征求委員會成員單位和委員會專家咨詢組專家意見，并根據(jù)回復意見對指南草案作進一步修改完善。 

2018年8月，委員會辦公室根據(jù)國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要特點 

《指南》充分考慮我國汽車市場發(fā)展階段、條件和特點，既立足國情，考慮我國汽車業(yè)的發(fā)展水平和執(zhí)法實踐經(jīng)驗，關注新技術、新業(yè)態(tài)，又合理借鑒歐美發(fā)達國家汽車業(yè)競爭規(guī)則的成熟做法。 

（一）堅持立足國情?！吨改稀芬晕覈嚇I(yè)發(fā)展階段和反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗為基礎，以比較研究和實證調研為支撐，從結構到實體契合中國《反壟斷法》，由總則、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等六部分組成，對汽車業(yè)《反壟斷法》適用問題作出進一步具體細化。 

（二）堅持問題導向?！吨改稀吩诳紤]完整性的同時，堅持問題導向，根據(jù)我國汽車市場競爭狀況，側重于闡述汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的分析思路、框架、原則和方法，重點對可能排除、限制競爭的壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為的評估路徑給出具體指引，為汽車業(yè)經(jīng)營者主動進行合規(guī)分析提供了較為清晰和具體的指導。 

（三）堅持平衡兼顧。在總體思路和基本原則上，《指南》力求平衡汽車業(yè)上中下游經(jīng)營者的合法權益，合理界定經(jīng)營者合同自由和意思自治的邊界，預防和制止壟斷行為，鼓勵和促進競爭和創(chuàng)新，保護市場競爭、消費者利益和社會公共利益，促進形成統(tǒng)一開放、競爭有序的汽車市場。 

（四）堅持統(tǒng)籌協(xié)調。汽車業(yè)從零部件到整車、從制造到服務，具有強大的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動性、高新技術吸附性和資本密集性，是包容和推動多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。因此，《指南》特別注重反壟斷與知識產(chǎn)權保護、產(chǎn)業(yè)政策、消費者權益保護、民商事合同等相關法律法規(guī)政策的銜接與協(xié)調，共同促進汽車業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。 

四、重點內容 

具體來看，《指南》的主要制度設計主要有以下幾個方面： 

（一）汽車業(yè)的相關市場界定問題。 

由于汽車業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，上中下游業(yè)務類型多樣，《指南》明確界定汽車業(yè)相關商品市場和地域市場應遵循《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》所確定的一般原則和方法，同時考慮汽車業(yè)的特點，結合個案具體分析。根據(jù)汽車業(yè)特點，《指南》梳理了相關商品市場、相關地域市場的界定思路，辨析了汽車經(jīng)銷與汽車售后市場界定需要考慮的具體因素。 

（二）汽車業(yè)中的壟斷協(xié)議問題。 

該問題是《指南》的重點內容，主要包括壟斷協(xié)議禁止與豁免的關系、汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議、汽車業(yè)縱向壟斷協(xié)議三部分。 

一是關于壟斷協(xié)議禁止與豁免的關系?！斗磯艛喾ā返谑龡l和第十四條通過列舉方式，對若干類嚴重限制競爭的橫向和縱向壟斷協(xié)議作出禁止性規(guī)定，并以兜底條款形式禁止經(jīng)營者達成國務院反壟斷執(zhí)法機構認定的其他壟斷協(xié)議，確立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果經(jīng)營者能夠證明其協(xié)議符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定的豁免條件，即證明其協(xié)議屬于第十五條規(guī)定的法定情形，不會嚴重限制相關市場的競爭，并能夠使消費者分享由此產(chǎn)生的利益，則該協(xié)議不適用第十三條或第十四條的禁止性規(guī)定。結合當前汽車業(yè)競爭狀況,《指南》明確了推定豁免的條件和常見行為類型；列出了可能產(chǎn)生效率、促進競爭的橫向協(xié)議、縱向協(xié)議適用推定豁免的市場份額標準，以及經(jīng)營者基于《反壟斷法》第十五條主張個案豁免的縱向協(xié)議的常見類型。 

二是關于橫向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)在適用《反壟斷法》第十三條和第十五條時與其他行業(yè)并無顯著差別。因此，《指南》對汽車業(yè)橫向壟斷協(xié)議的競爭分析未加以詳細闡述，適用《反壟斷法》的一般規(guī)定。 

三是關于縱向壟斷協(xié)議。汽車業(yè)縱向協(xié)議的反壟斷規(guī)制在各大經(jīng)濟體均是重點和難點。汽車市場產(chǎn)業(yè)鏈長、附加值高，從初裝、新車經(jīng)銷、售后到二手車流通涉及利益方眾多。加之汽車作為大宗耐用品在售出后對客戶產(chǎn)生顯著的鎖定效應，汽車市場縱向壟斷協(xié)議適用《反壟斷法》第十四條和第十五條通常會涉及復雜的法律、經(jīng)濟和事實分析，因而成為《指南》的重點關注對象，也是起草過程中各方的重大關切。《指南》指出，分析和評估縱向壟斷協(xié)議，需要首先判斷一項協(xié)議是否構成《反壟斷法》第十四條所規(guī)制的壟斷協(xié)議。其次，評估該協(xié)議能否根據(jù)《反壟斷法》第十五條適用推定豁免。如果該協(xié)議不能被推定豁免，則需要評估該協(xié)議能否被個案豁免。反壟斷執(zhí)法實踐顯示，不具有顯著市場力量的汽車業(yè)經(jīng)營者設置的具有經(jīng)濟效率和正當化理由的地域限制和客戶限制，通常能夠符合《反壟斷法》第十五條的規(guī)定，可以推定適用第十五條規(guī)定的豁免。對不符合直接豁免條件的行為，《指南》通過給出具體引導，幫助企業(yè)進行自我評估判斷其行為能否適用個案豁免。 

（三）汽車業(yè)中的濫用市場支配地位行為問題。 

《指南》重點關注汽車配件生產(chǎn)與流通以及汽車售后市場上的濫用市場支配地位行為。汽車制造是汽車業(yè)發(fā)展的核心，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應，是整個產(chǎn)業(yè)鏈的最關鍵環(huán)節(jié)。因此，汽車市場客觀上形成了以汽車供應商為核心的生態(tài)圈，汽車供應商天然處于強勢地位，汽車經(jīng)銷商和配件供應商處于從屬地位。目前，我國新車銷售市場競爭較為激烈，但汽車售后市場客觀存在的鎖定效應和兼容性問題可能限制和削弱有效競爭、損害消費者利益。執(zhí)法實踐與理論研究表明，在新車銷售市場上不具有支配地位的汽車供應商，在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有支配地位。 

鑒于此，《指南》明確在個案中界定汽車售后市場，汽車品牌是需要考慮的一個重要相關因素。因此，根據(jù)《反壟斷法》第十七條對市場支配地位的界定以及第十八條關于認定經(jīng)營者具有市場支配地位應當依據(jù)的因素，在新車銷售市場上不具有市場支配地位的汽車供應商，在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有市場支配地位。《指南》進而闡述了汽車業(yè)常見的三類濫用市場支配地位行為，明確提出汽車供應商無正當理由，不應限制配件制造商生產(chǎn)雙標件；不應限制經(jīng)銷商和維修商外采和外銷售后配件；不應限制售后維修技術信息、測試儀器和維修工具的可獲得性。 

雙標件為例，《指南》規(guī)定，除根據(jù)代工協(xié)議生產(chǎn)的配件以外，在其品牌汽車售后市場上具有支配地位的汽車制造商沒有正當理由，不應限制為初裝汽車配套的配件供應商生產(chǎn)雙標件，即汽車制造商不應禁止為其提供初裝零部件的配件供應商在相關初裝零部件上加貼自有商標、標識和零件代碼?！吨改稀穼﹄p標件的生產(chǎn)給出指引，旨在提高消費者和維修商辨識同質配件的能力，促進汽車售后市場有效競爭。但必須注意的是，雙標件的生產(chǎn)和流通涉及反壟斷和知識產(chǎn)權保護的平衡，配件制造商和汽車制造商的合法權益均應獲得保障。因此，《指南》在附則部分對代工協(xié)議的認定給出說明，補充加強了有關雙標件的規(guī)定。 

關于無正當理由不得限制授權經(jīng)銷商外采配件，《指南》明確汽車供應商可以依法要求其授權體系成員僅使用原廠配件和同質配件，該授權體系成員應當依法保證消費者的知情權和配件可追溯性?！吨改稀逢P注反壟斷、消費者權益保護、民事權利的多方平衡，指出汽車供應商可以依法要求，僅當消費者知情并明確選擇且保證配件可追溯性的條件下，授權體系成員才可以在維修工作中使用再制造件和回用件。《指南》進而強調，上述情形不影響授權經(jīng)銷商、授權維修商和配件供應商的民事責任。 

（四）汽車業(yè)中的濫用行政權力排除、限制競爭問題。 

《指南》強調，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理汽車流通事務職能的組織不應違反《反壟斷法》規(guī)定實施排除、限制競爭的行為?！吨改稀妨信e了汽車業(yè)常見濫用行政權力排除、限制競爭行為，特別是二手車交易中存在限制外地車輛遷入等行為，指出該類行為不利于綠色循環(huán)消費和汽車市場可持續(xù)發(fā)展，還限制了汽車所有人的物權處置權益，延長消費者換車周期，間接影響新車銷售市場。 

（五）汽車業(yè)中的其他競爭問題。 

關于汽車業(yè)經(jīng)營者集中的反壟斷審查，《指南》指出對于經(jīng)營者集中的競爭分析，汽車業(yè)與其他行業(yè)并無顯著差別，由執(zhí)法機構依據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定依法處理。此外，《指南》還對配件代工協(xié)議的評估作了說明，提出了評估和認定真實代工協(xié)議時應當考慮的相關因素，輔助執(zhí)法機構和經(jīng)營者評估配件供應和流通中的壟斷行為，便于配件生產(chǎn)和流通中濫用市場支配地位行為的界定和評估。 

汽車業(yè)反壟斷規(guī)制是一個復雜、與時俱進的問題，需要在理論上深入研究，在實踐中不斷探索，在不同國家和不同發(fā)展階段之間進行比較借鑒。《指南》的制定和出臺有利于增進我國汽車業(yè)反壟斷執(zhí)法的透明度，在確?？茖W有效監(jiān)管的同時，降低汽車業(yè)經(jīng)營者的合規(guī)成本，引導經(jīng)營者合法合規(guī)經(jīng)營，提高汽車制造、經(jīng)銷和售后市場的效率和消費者福利。市場監(jiān)管總局將繼續(xù)秉承與時俱進、個案分析的原則，立足國情、實事求是，通過科學穩(wěn)健的反壟斷執(zhí)法，有效規(guī)制汽車市場壟斷行為，努力實現(xiàn)公平競爭基礎上的多方共贏。

《關于知識產(chǎn)權領域的反壟斷指南》解讀

為給經(jīng)營者提供明確指引，有效預防和制止知識產(chǎn)權領域的壟斷行為，降低行政執(zhí)法和經(jīng)營者合規(guī)成本，在總結我國執(zhí)法實踐經(jīng)驗和借鑒其他國家（地區(qū)）成熟做法的基礎上，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）有關規(guī)定，國務院反壟斷委員會制定出臺《關于知識產(chǎn)權領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

黨的十九屆四中全會提出，強化競爭政策基礎地位，加強和改進反壟斷執(zhí)法。黨的十九大強調，倡導創(chuàng)新文化，強化知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護、運用。反壟斷與保護知識產(chǎn)權具有共同的目標，即保護競爭和激勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，二者相互協(xié)調，但又一定程度上存在沖突：一方面，《反壟斷法》保護經(jīng)營者就其知識產(chǎn)權享有的獨占權利，經(jīng)營者依照有關知識產(chǎn)權的法律、行政法規(guī)規(guī)定行使知識產(chǎn)權的行為，不適用反壟斷法。另一方面，知識產(chǎn)權也存在權利行使不正當，導致具有反競爭效果等問題。知識產(chǎn)權的行使不能突破反壟斷法的邊界和底線，經(jīng)營者濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭的行為應受到反壟斷法的規(guī)制。當前，隨著知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，知識產(chǎn)權日益成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略性資源和國際競爭力的核心要素。把握好反壟斷法與知識產(chǎn)權保護制度之間的平衡與協(xié)調，既有效保護知識產(chǎn)權，促進創(chuàng)新，又預防和制止濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭的行為，具有十分重要的現(xiàn)實意義。 

由于知識產(chǎn)權涉及的競爭問題相對復雜，美國、歐盟、日本等國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機構都針對知識產(chǎn)權領域制定了反壟斷指南。我國《反壟斷法》第五十五條將經(jīng)營者濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭的行為納入管轄范圍，為預防和制止濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭提供了法律依據(jù)，但該條對此僅作了原則性規(guī)定。為更好地規(guī)制濫用知識產(chǎn)權排除、限制的行為，有必要制定知識產(chǎn)權領域的反壟斷指南，對《反壟斷法》相關規(guī)定進行細化，為濫用知識產(chǎn)權行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執(zhí)法工作的透明度，增強經(jīng)營者對市場行為的預期，維護公平競爭的市場環(huán)境，提高經(jīng)濟運行效率，保護消費者利益和社會公共利益。 

二、起草過程 

為進一步完善反壟斷法律制度體系，降低執(zhí)法成本和經(jīng)營者合規(guī)成本，推進科學有效的反壟斷監(jiān)管，根據(jù)國務院反壟斷委員會工作部署，2015年6月，委員會辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機構，會同知識產(chǎn)權局等成員單位開展指南起草工作。《指南》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持全面依法治國，堅持服務經(jīng)濟高質量發(fā)展，服務高水平對外開放，保護市場公平競爭，鼓勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。 

在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了國際組織和主要國家的經(jīng)驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業(yè)和社會公眾等意見，經(jīng)過多次研討論證，統(tǒng)籌考慮各方訴求，形成了指南草案。各方面對指南草案的基本框架、體例和主要內容給予了積極評價，普遍認為草案思路清晰、結構合理、文字精練，出臺該項指南有利于進一步提高反壟斷執(zhí)法透明度，增加市場主體法律預期，促進相關市場的公平競爭。 

2017年2月，委員會辦公室就指南草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見，并根據(jù)回復意見對指南草案進行修改完善。2018年8月，委員會辦公室根據(jù)國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要特點 

《指南》基于《反壟斷法》規(guī)定，總結中國反壟斷執(zhí)法實踐，并吸收借鑒成熟市場經(jīng)濟國家的做法和經(jīng)驗，妥善處理反壟斷執(zhí)法與知識產(chǎn)權保護的關系。主要有以下特點： 

（一）體現(xiàn)針對性?！吨改稀穲猿謫栴}導向，充分考慮我國知識產(chǎn)權領域的發(fā)展狀況和執(zhí)法實踐，適應中國經(jīng)濟發(fā)展階段和水平。同時，梳理分析美國、歐盟、加拿大、日本和韓國等國家（地區(qū)）相關指南的主要內容，合理借鑒歐美發(fā)達國家成熟做法和經(jīng)驗。 

（二）體現(xiàn)指引性。嚴格以《反壟斷法》的基本條款為依據(jù)，細化澄清法律的原則性規(guī)定，對有關問題作指導，不創(chuàng)設權利義務，同時注重與現(xiàn)行行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導性文件加強銜接，形成整體制度框架。 

（三）體現(xiàn)前沿性。知識產(chǎn)權領域反壟斷執(zhí)法是各國反壟斷領域研究的重點內容和執(zhí)法重要關切?！吨改稀烦浞挚偨Y我國知識產(chǎn)權領域反壟斷法治實踐經(jīng)驗，吸收借鑒該領域最新研究成果，充分吸納共識，著力解決執(zhí)法實踐中的迫切問題。 

（四）體現(xiàn)平衡性。充分考慮知識產(chǎn)權領域反壟斷案件復雜、執(zhí)法難度大的特點，在規(guī)范執(zhí)法機構自由裁量權的同時，對指南的條文避免過于具體化，部分問題待積累更多執(zhí)法經(jīng)驗再作規(guī)定，做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。 

四、重點內容 

經(jīng)營者濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭不是一種單獨的壟斷行為，在分析時需要體現(xiàn)反壟斷法框架體系。為確保知識產(chǎn)權領域反壟斷執(zhí)法與其他領域反壟斷執(zhí)法的一致性，《指南》與《反壟斷法》的結構緊密銜接，分為五章，包括總則，可能排除、限制競爭的知識產(chǎn)權協(xié)議，涉及知識產(chǎn)權的濫用市場支配地位行為，涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中，涉及知識產(chǎn)權的其他情形。在每章中，結合行使知識產(chǎn)權行為的表現(xiàn)形式，對類型化行為進行描述，明確判定其合法與違法的分析思路、考量因素，為經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營提供指引。 

（一）總則。 

總則強調了反壟斷與保護知識產(chǎn)權具有保護競爭和鼓勵創(chuàng)新的共同目標，闡明了對濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭行為適用《反壟斷法》的總體原則、分析思路、考量因素等共性問題。 

一是明確指南的目的和依據(jù)。對濫用知識產(chǎn)權行為適用《反壟斷法》提供指引，提高反壟斷執(zhí)法工作的透明度。 

二是闡述了知識產(chǎn)權領域反壟斷規(guī)制的分析原則。首先，將知識產(chǎn)權和其他財產(chǎn)權利同等對待。在確認行使知識產(chǎn)權行為是否違反反壟斷法時，反壟斷執(zhí)法機構將知識產(chǎn)權與其他財產(chǎn)性權利同等對待，適用統(tǒng)一的標準，既不因為知識產(chǎn)權固有的獨占性而對知識產(chǎn)權行使加以特別約束，也不因為法律保護知識產(chǎn)權而對濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭行為網(wǎng)開一面。其次，不因擁有知識產(chǎn)權而當然推定經(jīng)營者具有市場支配地位，即一般不會僅因為某個企業(yè)擁有知識產(chǎn)權就認定其具有市場支配地位。最后，充分考慮知識產(chǎn)權的特點，在具體實踐中結合具體案情和特定市場情況進行分析。 

三是確立了知識產(chǎn)權領域反壟斷規(guī)制的一般分析思路。首先，判斷可能的行為類型。分析濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭行為的特征和表現(xiàn)形式，判斷可能構成的壟斷行為。其次，界定相關市場。遵循相關市場界定的基本依據(jù)和一般方法，同時強調知識產(chǎn)權作為新型財產(chǎn)權的特殊性。再次，分析行為的競爭影響。根據(jù)市場競爭狀況，考量行為對市場競爭產(chǎn)生的排除、限制競爭影響。最后，分析行為對創(chuàng)新和效率的積極影響。 

四是闡明知識產(chǎn)權領域相關市場界定問題。由于知識產(chǎn)權本身的屬性，其在性質上屬于技術市場，但也可構成商品市場、開發(fā)創(chuàng)新市場。知識產(chǎn)權相關市場界定要考慮哪些交易活動會受到知識產(chǎn)權行為的影響，通常需要界定相關商品市場和相關地域市場，特殊情況下可能還需要界定相關技術市場。 

五是細化評估競爭影響的考量因素。分析行為對市場競爭產(chǎn)生的排除、限制影響，通常先分析相關市場競爭狀況，再對具體行為的影響進行分析。指南詳細列舉了6項市場競爭狀況評估的考量因素和7項分析行為競爭影響的考慮因素，為評估競爭影響提供指引。 

六是評估行為對創(chuàng)新和效率的影響。認定行為對創(chuàng)新和效率具有積極影響，需要同時滿足因果關系、最小損害、不會嚴重損害競爭和創(chuàng)新、消費者能夠分享利益等5個方面的要件。 

（二）可能排除、限制競爭的知識產(chǎn)權協(xié)議。 

本章對涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議，特別是聯(lián)合研發(fā)、交叉許可等進行了較為詳細的闡釋。 

一是對涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議的積極影響進行了描述，同時明確如果涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議產(chǎn)生排除、限制競爭影響，應當適用《反壟斷法》第二章規(guī)定。 

二是對聯(lián)合研發(fā)、交叉許可、排他性回授和獨占性回授、不質疑條款、標準制定等內容進行闡述，對可能影響競爭的知識產(chǎn)權協(xié)議行為進行了明確界定，詳細列舉了對這五種涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議進行競爭分析時可以考慮的因素。 

三是列舉了經(jīng)營者許可知識產(chǎn)權可能涉及的其他限制，如限制使用領域、銷售或傳播渠道、商品數(shù)量等，通常情況下這些限制行為具有商業(yè)合理性，但也可能對市場競爭產(chǎn)生排除、限制影響，對此類行為進行競爭分析列舉了5個考慮因素。 

四是為提高執(zhí)法效率，參考國際慣例及我國執(zhí)法實踐，設立涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議安全港規(guī)則，列舉了安全港的標準，明確了經(jīng)營者達成的涉及知識產(chǎn)權的協(xié)議如果符合安全港條件之一的，通常不將該協(xié)議認定為壟斷協(xié)議；如具有競爭關系的經(jīng)營者市場份額合計不超過20%或者經(jīng)營者與交易相對人在任一相關市場的份額不超過30%等，增強了經(jīng)營者對知識產(chǎn)權相關協(xié)議的預判。 

（三）涉及知識產(chǎn)權的濫用市場支配地位行為。 

本章對涉及知識產(chǎn)權的濫用市場支配地位行為進行了闡述。 

一是明確了涉及知識產(chǎn)權的濫用市場支配地位行為，應適用《反壟斷法》第三章規(guī)定。 

二是對此類案件的反壟斷執(zhí)法分析思路進行闡釋，即界定相關市場，分析行為主體在相關市場是否具有市場支配地位，再根據(jù)個案情況對具體行為進行分析。 

三是進一步澄清了知識產(chǎn)權與市場支配地位的關系，明確提出經(jīng)營者擁有知識產(chǎn)權不意味著其必然具有市場支配地位，應當依據(jù)《反壟斷法》有關規(guī)定進行分析，同時結合知識產(chǎn)權的特點，對知識產(chǎn)權相關的市場支配地位認定的其他考慮因素進行了闡述。 

四是列舉了以不公平的高價許可知識產(chǎn)權、拒絕許可知識產(chǎn)權、涉及知識產(chǎn)權的搭售、涉及知識產(chǎn)權的附加不合理交易條件和涉及知識產(chǎn)權的差別待遇五種行為，對這五種行為的內涵進行了簡要分析，并詳細列舉了這五種行為是否構成濫用市場支配地位排除、限制競爭可以考慮的分析因素。 

（四）涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中。 

本章對涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中的特殊性進行了深入闡述。 

一是該章明確涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中，應當適用《反壟斷法》第四章規(guī)定。 

二是闡明涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中的特殊性主要體現(xiàn)在構成集中的情形、審查考慮因素和附加限制性條件等方面。 

三是明確涉及知識產(chǎn)權的交易取得對其他經(jīng)營者的控制權或者能夠對其他經(jīng)營者施加決定性影響的，可能構成經(jīng)營者集中，并列舉了是否構成集中可能考慮的3個因素。 

四是明確對涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中進行反壟斷審查時，既要考慮《反壟斷法》第二十七條規(guī)定的因素，也要充分考慮知識產(chǎn)權的特點。 

五是明確如果一項涉及知識產(chǎn)權的經(jīng)營者集中需要附加限制性條件時，既可以附加結構性條件，也可以附加行為性條件，或者附加綜合性條件。 

同時，本章還明確了涉及知識產(chǎn)權的結構性條件、行為性條件和綜合性條件的具體內容，如剝離知識產(chǎn)權或者知識產(chǎn)權所涉業(yè)務、保持知識產(chǎn)權相關業(yè)務的獨立運行、收取合理的許可使用費等，為經(jīng)營者提出救濟方案提供有效參考。 

（五）涉及知識產(chǎn)權的其他情形。 

本章明確部分涉及知識產(chǎn)權的情形可能構成不同類型的壟斷行為，也可能涉及特殊主體，需要根據(jù)個案情況分析適用《反壟斷法》。 

一是闡述了專利聯(lián)營、標準必要專利涉及的特殊問題和著作權集體管理三種情形，考慮到上述情形在結構上不宜納入其他章節(jié)，統(tǒng)一在本章進行闡述和分析。 

二是對專利聯(lián)營的定義和聯(lián)營的具體方式進行了說明，闡釋了專利聯(lián)營一般可以降低交易成本，提高許可效率，促進競爭，但同時也提出了分析專利聯(lián)營是否排除、限制競爭時可以考慮的6個因素，包括經(jīng)營者市場份額、控制力、可替代技術、限制許可等。 

三是詳細列舉了認定擁有標準必要專利的經(jīng)營者是否具有市場支配地位可以考慮的4個因素，包括標準的市場價值、應用范圍和程度、是否存在具有替代關系的標準或者技術、行業(yè)對相關標準的依賴程度等，明確了擁有市場支配地位的標準必要專利權人申請禁令救濟迫使被許可人接受其提出的不公平高價許可費或者其他不合理的許可條件，也可能排除限制競爭，并提出了具體分析時可以考慮的5個因素。 

四是對著作權集體管理進行了梳理，既肯定了著作權集體管理通常具有積極意義，也指出可能構成濫用知識產(chǎn)權排除、限制競爭，需要反壟斷執(zhí)法機構根據(jù)行為特征和表現(xiàn)形式加以認定。 

《指南》對經(jīng)營者濫用知識產(chǎn)權行為適用《反壟斷法》提供了明確指引和具體要求，進一步規(guī)范了執(zhí)法程序、提高了反壟斷執(zhí)法的透明度。市場監(jiān)管總局將嚴格依據(jù)《指南》各項指引，不斷加強和改進反壟斷執(zhí)法，營造公平競爭的市場環(huán)境，促進建設創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。 

《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》解讀

為了預防和制止橫向壟斷協(xié)議行為，提升反壟斷監(jiān)管效能，降低行政執(zhí)法成本并給經(jīng)營者提供明確指引，在總結執(zhí)法經(jīng)驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，國務院反壟斷委員會制定出臺《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景和主要考慮 

橫向壟斷協(xié)議通常嚴重排除、限制競爭。但從執(zhí)法實踐看，由于面臨嚴厲的處罰，該類行為往往具有高度隱秘性，反壟斷執(zhí)法機構調查和取證的難度較大。如果經(jīng)營者主動報告橫向壟斷協(xié)議行為并提供重要證據(jù)，不僅有助于執(zhí)法機構盡早發(fā)現(xiàn)并制止壟斷行為，節(jié)約行政執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效率，更有助于及時有效保護市場公平競爭，維護消費者利益。為此，《反壟斷法》在第四十六條關于壟斷協(xié)議法律責任的規(guī)定中建立了“坦白從寬”機制，即寬大制度，明確指出“經(jīng)營者主動向國務院反壟斷執(zhí)法機構報告達成壟斷協(xié)議的有關情況并提供重要證據(jù)的，執(zhí)法機構可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰”。 

設立寬大制度是世界大多數(shù)司法轄區(qū)的通行做法。寬大制度于1978年起源于美國，其后許多國家和地區(qū)相繼建立了各自的寬大制度。例如，歐共體委員會在1996年發(fā)布了《關于在卡特爾案件中免征或者減征罰款的通告》（2002年、2006年修訂），日本在2005年修訂《禁止私人壟斷及確保公正交易法》時引入了課征金減免制度。與此同時，各國對寬大制度的規(guī)定也越來越細化和清晰，例如英國從2017年起開始起草專門針對民航、金融、鐵路等監(jiān)管行業(yè)的寬大制度適用指南，歐盟在2019年正式上線了“eLeniency”在線寬大申請系統(tǒng)。隨著寬大制度的建立和完善，在查處壟斷協(xié)議方面發(fā)揮的積極作用日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，在美國、歐盟、日本和韓國，60%以上的壟斷協(xié)議案件是通過寬大制度發(fā)現(xiàn)并查處的。OECD在2014年發(fā)布《寬大制度中標記的使用》顯示，從1996年起美國反壟斷刑事案件累積罰金超過50億美元，其中超過90%來自因寬大制度啟動的調查。可見，寬大制度已經(jīng)成為各司法轄區(qū)發(fā)現(xiàn)和查處壟斷協(xié)議案件的重要途徑。 

2008年《反壟斷法》實施至2020年9月，中央和地方執(zhí)法機構累計查處壟斷協(xié)議案件191件，罰沒款金額44.88億元，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。但這些案件中適用寬大制度的并不多，其中一個重要原因是由于《反壟斷法》中關于寬大制度的規(guī)定較為原則，經(jīng)營者缺乏明確和操作性強的指引。為進一步營造透明度高、可預見性強的反壟斷執(zhí)法環(huán)境，提高執(zhí)法機構工作的統(tǒng)一性、規(guī)范性和高效性，建立更加細化、可操作性強的寬大制度，國務院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過程 

2015年6月，國務院反壟斷委員會辦公室組織原三家執(zhí)法機構開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的經(jīng)驗做法，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業(yè)和社會公眾等的意見，經(jīng)過多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國務院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向國務院反壟斷委員會成員單位、專家咨詢組專家征求意見，根據(jù)回復意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，根據(jù)國務院機構改革情況對《指南》草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要內容和特點 

《指南》共計十六條，對寬大制度進行了具體設計，包括目的和依據(jù)、適用范圍、經(jīng)營者申請寬大的時間和程序、應提交的材料、獲得寬大需滿足的條件和執(zhí)法機構的審理審查等內容?！吨改稀芳让鞔_了經(jīng)營者應當如何申請寬大以及如何配合執(zhí)法機構調查，也明確了執(zhí)法機構應當如何適用寬大制度給予經(jīng)營者減免，為經(jīng)營者和執(zhí)法機構提供了行為指南?？傮w上看，《指南》具有以下幾個特點。 

（一）注重及時性，鼓勵經(jīng)營者及早申請寬大。 

經(jīng)營者越早向執(zhí)法機構坦白違法行為，越有利于瓦解壟斷協(xié)議，恢復市場競爭。因此，執(zhí)法機構鼓勵橫向壟斷協(xié)議參與者在意識到自身的違法行為后，盡早向執(zhí)法機構報告，爭取減輕或免除處罰的機會?！吨改稀范嗵幵O計均體現(xiàn)這一取向。 

一是區(qū)分減免梯度。對越早申請寬大的經(jīng)營者，執(zhí)法機構可以酌情給予減輕處罰的幅度就越大。其中，對第一個申請并獲得寬大的經(jīng)營者，執(zhí)法機構可以對其免除全部罰款或按照不低于80%的幅度減輕罰款。如果該經(jīng)營者是在執(zhí)法機構立案前或啟動調查程序前就提出申請，那么執(zhí)法機構將免除其全部罰款。對于后序順位的經(jīng)營者，至多可以獲得50%的減輕幅度?！跋鹊较鹊谩笔菍挻笾贫鹊淖畲筇攸c。 

二是設立登記制度。執(zhí)法機構收到經(jīng)營者提交的報告及重要證據(jù)后，將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)，明確收到的時間及材料清單。該制度明確了執(zhí)法機構的義務，使雙方對申請寬大的時間形成統(tǒng)一認知，保障了經(jīng)營者的合法權益。同時，登記制度為第一個申請寬大的經(jīng)營者提供了最長不超過60日的“先占期”：即如果第一個申請寬大的經(jīng)營者能夠提供符合要求的報告，但暫時無法提供全部證據(jù)，執(zhí)法機構可以以經(jīng)營者首次提交報告的時間作為其申請寬大的時間，并給予其寬限期以補齊證據(jù)。寬限期一般不超過30日，特殊情況下可延長至60日。該制度鼓勵經(jīng)營者盡早報告，為那些較早具有坦白意愿的經(jīng)營者獲得更大減輕幅度的機會提供了制度保障。 

（二）增強指引性，細化報告和重要證據(jù)要求。 

依據(jù)《反壟斷法》，經(jīng)營者獲得寬大的前提是主動向執(zhí)法機構報告并提供重要證據(jù)，但關于報告內容及重要證據(jù)的判定標準未做明確規(guī)定。經(jīng)營者和執(zhí)法機構雙方對報告及重要證據(jù)可能存在不同解釋，從而增加了經(jīng)營者獲得寬大的不確定性。為此，《指南》詳細規(guī)定了經(jīng)營者可以申請寬大的時間、報告所需涵蓋的信息、重要證據(jù)的標準以及經(jīng)營者應當履行的義務等內容，為經(jīng)營者和執(zhí)法機構提供了明確指引，增加了透明度和可操作性。這部分內容主要體現(xiàn)在《指南》的第四條至第十條?？傮w來看，經(jīng)營者獲得寬大需要履行的義務為： 

一是及時提出寬大申請?！吨改稀分赋?，經(jīng)營者提交寬大申請不必等待執(zhí)法機構正式立案后，可以在執(zhí)法機構立案前甚至是啟動調查前提交。經(jīng)營者也可以在執(zhí)法機構已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為并立案后提交，但最晚不遲于執(zhí)法機構作出行政處罰告知前。經(jīng)營者提交寬大申請可以是口頭或者書面形式。在申請寬大前，經(jīng)營者可以匿名或者實名與執(zhí)法機構進行溝通以增進了解。 

二是按要求提交與壟斷協(xié)議有關的報告及重要證據(jù)。《指南》第六條和第八條詳細列舉了第一個和之后申請寬大的經(jīng)營者提交報告所需包含的主要信息及重要證據(jù)的認定標準，一方面對經(jīng)營者申請寬大提出了基本要求，避免因材料不清造成執(zhí)法效率降低；另一方面有利于經(jīng)營者在申請寬大時參照準備相關材料。需要指出的是，對于第一個和之后的申請者，所需提供的報告和證據(jù)分別有所側重。對于第一個申請者，側重要求提供壟斷協(xié)議達成和實施的基本事實及參與人信息，重在全面、及時、準確，且是執(zhí)法機構尚未掌握的內容；而對于之后的申請者，側重要求證據(jù)材料具有更大證明力和補充證明價值。 

三是全面配合執(zhí)法機構調查?！吨改稀芬?，申請寬大的經(jīng)營者除應提交相關材料之外，還需要全面配合執(zhí)法機構的調查工作才能夠獲得寬大。具體包括：停止涉嫌違法行為，不得隱匿、銷毀、轉移證據(jù)或者提供虛假材料、信息，不對外披露相關情況等。依據(jù)《反壟斷法》有關規(guī)定，配合執(zhí)法機構調查是任何當事人、利害關系人或者其他有關單位或者個人的義務?！吨改稀穼⒔?jīng)營者配合調查程度作為獲得寬大的考量因素，一方面再次突出了其重要性，另一方面在體現(xiàn)執(zhí)法寬容性的同時也強調了執(zhí)法的嚴肅性。 

（三）提高透明性，明確執(zhí)法機構行動指南。 

寬大本質上是執(zhí)法機構在確定處罰幅度時的酌定情節(jié)。為提升執(zhí)法透明度，統(tǒng)一執(zhí)法尺度和標準，保護當事人的合法權益，《指南》提出了執(zhí)法機構應遵循的一般原則、考慮的主要因素和執(zhí)法義務等，主要體現(xiàn)在《指南》第十一條至第十六條。 

一是確立總體原則?！吨改稀访鞔_，給予經(jīng)營者寬大的額度應當與經(jīng)營者協(xié)助執(zhí)法機構查處橫向壟斷協(xié)議案件的貢獻程度相匹配，即經(jīng)營者的坦白程度與其獲得的處罰程度密切相關。該原則為執(zhí)法機構在相應區(qū)間內確認具體的減免幅度提供了裁量依據(jù)。其中，“貢獻程度”主要體現(xiàn)在經(jīng)營者報告壟斷協(xié)議有關情況的時間、提供證據(jù)的重要程度、配合調查的程度等方面。同時，由于減免處罰屬于酌定情節(jié)，該原則也為執(zhí)法機構的自由裁量權提供了一般性約束。 

二是明晰寬大順位確定依據(jù)。經(jīng)營者的寬大順位將直接決定其可以獲得的減免幅度，明確考量依據(jù)有助于增加經(jīng)營者的可預期性，規(guī)范執(zhí)法機構的自由裁量權。《指南》明確，經(jīng)營者申請寬大的時間先后是確定寬大順位的唯一依據(jù)。同時《指南》第六條、第八條分別就不同順位經(jīng)營者提供材料的義務進行了明確規(guī)定，從而保障不同順位經(jīng)營者的適格性。僅以時間作為考量標準，一方面是使判定更加客觀公正，增加執(zhí)法透明度；另一方面，以時間先后為依據(jù)也充分體現(xiàn)了鼓勵經(jīng)營者盡早寬大的態(tài)度。 

三是說明了具體審理審查過程。執(zhí)法機構給予寬大的一般程序是：第一，調查認定壟斷協(xié)議行為成立；第二，根據(jù)經(jīng)營者違法情節(jié)的輕重，綜合考慮除寬大申請以外所有情節(jié)確定對經(jīng)營者的處罰金額；第三，根據(jù)經(jīng)營者配合調查情形等分別作出是否給予寬大的決定；第四，根據(jù)符合寬大要求經(jīng)營者的順位及貢獻程度確定具體的減免幅度?！吨改稀访鞔_，一般情況下，執(zhí)法機構在同一壟斷協(xié)議案件中最多給予三個經(jīng)營者寬大，特殊情況下可以考慮給予更多經(jīng)營者寬大。 

上述內容為執(zhí)法機構的執(zhí)法實踐提供了一般性的參照標準，也增強了經(jīng)營者對自身行為可否獲得寬大及相應減免幅度的可預期性。此外，《指南》還明確了執(zhí)法機構在保密等方面的責任，有助于在執(zhí)法過程中切實保障當事人的合法權益，減輕當事人主動坦白的顧慮等。 

四、其他情況說明 

（一）指南的適用范圍。 

一是《指南》僅適用于橫向壟斷協(xié)議案件，即《反壟斷法》第十三條第一款規(guī)定的具有競爭關系的經(jīng)營者達成的壟斷協(xié)議，不適用縱向壟斷協(xié)議。二是《指南》所指減輕或免除處罰一般適用于對經(jīng)營者的罰款金額。對于經(jīng)營者違法所得部分，執(zhí)法機構可以參考對罰款的處理方式。 

（二）協(xié)議組織者不得免除處罰。 

《指南》第十條規(guī)定，經(jīng)營者組織、脅迫其他經(jīng)營者參與達成、實施壟斷協(xié)議或者妨礙其他經(jīng)營者停止該違法行為的，執(zhí)法機構不對其免除處罰，但可以相應給予減輕處罰。由于橫向壟斷協(xié)議對競爭造成的損害非常嚴重，如果協(xié)議存在明顯的組織者或《指南》描述的其他惡劣情形的，本著過罰相當?shù)脑瓌t，相關經(jīng)營者無法被免除處罰。 

我國《反壟斷法》引入寬大制度，是借鑒國際經(jīng)驗，提升執(zhí)法效率，維護市場競爭秩序的重要舉措?！斗磯艛喾ā穼嵤?2年后，緊密結合中國國情和執(zhí)法經(jīng)驗制定《指南》，提出適用寬大制度的中國做法，在我國邁入經(jīng)濟發(fā)展新階段、國際化程度日益加深的背景下，有助于進一步明確規(guī)則，加強和完善反壟斷執(zhí)法體系，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。 

《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》解讀

為了指導經(jīng)營者在壟斷案件調查中適用經(jīng)營者承諾制度，提高反壟斷執(zhí)法透明度，提升反壟斷監(jiān)管效能，根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，在總結我國執(zhí)法經(jīng)驗并借鑒其他國家和地區(qū)成熟做法的基礎上，國務院反壟斷委員會制定出臺了《壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》（以下簡稱《指南》）。 

一、起草背景和主要考慮 

承諾是世界各國在反壟斷法實施過程中普遍采用的一項制度，是反壟斷執(zhí)法機構解決反競爭問題的一種有效方式。反壟斷執(zhí)法機構對有關經(jīng)營者涉嫌實施壟斷行為開展調查時，如果相關經(jīng)營者承諾改正自身行為，主動采取措施消除行為后果，并且反壟斷執(zhí)法機構認為相關經(jīng)營者的承諾可以消除行為可能給市場競爭帶來的損害，反壟斷執(zhí)法機構可以作出接受經(jīng)營者承諾的決定，中止反壟斷調查，經(jīng)營者履行承諾后，終止案件調查。 

建立完善的經(jīng)營者承諾制度對加強和改進反壟斷執(zhí)法、保護市場公平競爭具有重要意義。一是有利于盡快恢復公平競爭市場秩序。經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機構認可的期限內采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機構可以決定中止調查，不再作出行政處罰，鼓勵涉嫌實施壟斷行為的經(jīng)營者主動采取措施，消除行為的不利影響，保護市場公平競爭。二是有利于提高反壟斷執(zhí)法效率。壟斷行為的調查取證困難，研究分析也需要較長時間。通過經(jīng)營者承諾制度，鼓勵經(jīng)營者盡快停止違法行為，可以有效縮短反壟斷執(zhí)法時間，提高執(zhí)法效率。三是有利于節(jié)約反壟斷執(zhí)法資源。反壟斷案件較為復雜，調查一起案件需要花費較大的人力、物力和時間成本。建立經(jīng)營者承諾制度，鼓勵經(jīng)營者盡早停止涉嫌壟斷行為，有利于反壟斷執(zhí)法機構節(jié)約執(zhí)法資源，更好實現(xiàn)保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益的目標。 

《反壟斷法》第四十五條對承諾制度作出了規(guī)定，明確了中止調查的條件、恢復調查的情形以及執(zhí)法機構作出終止調查決定的條件。由于《反壟斷法》關于承諾制度的規(guī)定相對較為原則，在執(zhí)法實踐中如何適用承諾制度缺乏明確、具體的規(guī)則。為給經(jīng)營者提供更有操作性的指引，提高反壟斷執(zhí)法的規(guī)范性和透明度，在執(zhí)法實踐中更加準確、規(guī)范地適用承諾制度，有效發(fā)揮制度功能，國務院反壟斷委員會根據(jù)《反壟斷法》，制定《指南》。 

二、起草過程 

2015年6月，國務院反壟斷委員會辦公室組織原三家反壟斷執(zhí)法機構開展《指南》起草工作。在起草過程中，起草單位認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求，提高立法質量，廣泛吸納地方政府部門、研究機構、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會專家，共同參與起草工作。起草單位立足國情，認真研究梳理、充分借鑒了歐美國家的規(guī)定和做法，全面總結我國反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗，并廣泛征求了政府部門、司法機關、研究機構、企業(yè)和社會公眾等意見，經(jīng)過多次研討論證，形成了《指南》草案。 

2017年2月，國務院反壟斷委員會辦公室就《指南》草案向委員會成員單位、委員會專家咨詢組專家征求意見，并根據(jù)回復意見對《指南》草案進行了修改。2018年8月，委員會辦公室根據(jù)國務院機構改革情況對《指南》草案部分內容作了進一步修改完善。2018年11月，《指南》提交委員會全體會議審議。經(jīng)委員會主任批準，于2019年1月印發(fā)。 

三、主要內容和特點 

《指南》共十八條，包括承諾制度適用范圍、承諾的提出與撤回、承諾的措施、經(jīng)營者與執(zhí)法機構溝通、執(zhí)法機構對承諾措施的審查措施、執(zhí)法機構依法作出終止調查、中止調查、恢復調查決定等?？傮w來看，《指南》具有四個方面的明顯特點。 

（一）注重實效性，鼓勵經(jīng)營者盡早提出承諾。 

由于承諾制度的主要目的之一即是節(jié)省執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法效率，因此執(zhí)法機構鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。《指南》中多處制度設計體現(xiàn)了這一原則。 

一是規(guī)范承諾提出前的溝通。《指南》鼓勵經(jīng)營者在盡可能早的階段提出承諾。經(jīng)營者提出承諾前，可以與執(zhí)法機構進行必要的溝通。執(zhí)法機構可以告知經(jīng)營者涉嫌壟斷行為的基本事實以及可能造成的影響，并可以與經(jīng)營者進行溝通。在溝通基礎上，由經(jīng)營者自愿提出承諾。 

二是明確提出承諾的時間節(jié)點。執(zhí)法機構對涉嫌壟斷行為調查核實后，認為構成壟斷行為的，應當依法作出處理決定，不再接受經(jīng)營者提出承諾。提出承諾應該在執(zhí)法機構核實涉嫌壟斷行為之前，經(jīng)營者在行政處罰事先告知后提出承諾的，執(zhí)法機構一般不再接受。 

（二）增強規(guī)范性，明確執(zhí)法機構適用承諾制度的條件和程序。 

《反壟斷法》中對承諾制度的規(guī)定較為原則，《指南》在此基礎上進行了細化，增強了承諾制度的可操作性，為經(jīng)營者提出承諾提供了明確指引。 

一是規(guī)定承諾措施的具體類型。承諾的措施可以是結構性措施、行為性措施和綜合性措施。承諾的措施需要明確、可行且可以自主實施。如果承諾的措施需經(jīng)第三方同意方可實施，經(jīng)營者需要提交第三方同意的書面意見。結構性措施包括剝離有形資產(chǎn)、知識產(chǎn)權等無形資產(chǎn)或者相關權益等；行為性措施包括調整定價策略，取消或者更改各類交易限制措施，開放網(wǎng)絡或者平臺等基礎設施，許可專利、技術秘密或者其他知識產(chǎn)權等。 

二是規(guī)定對承諾措施分析審查的考慮因素。為了給執(zhí)法機構審查承諾措施提供指引，增強執(zhí)法透明度，《指南》明確了執(zhí)法機構在對經(jīng)營者的承諾進行審查時可以綜合考慮的因素，包括：經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的主觀態(tài)度，經(jīng)營者實施涉嫌壟斷行為的性質、持續(xù)時間、后果及社會影響，經(jīng)營者承諾的措施及其預期效果。 

三是規(guī)定經(jīng)營者提出承諾的形式與載明的事項。經(jīng)營者應以書面形式提出承諾。承諾通常載明被調查的涉嫌壟斷行為及可能造成的影響、承諾采取消除行為后果的具體措施、承諾采取的具體措施能夠消除行為后果的說明、履行承諾的時間安排和方式以及需要承諾的其他內容。執(zhí)法機構在收到經(jīng)營者承諾后，將向經(jīng)營者出具書面回執(zhí)，明確收到承諾的時間及材料清單。 

四是規(guī)定承諾履行情況的報告與監(jiān)督機制。經(jīng)營者按照中止調查決定書的要求，向執(zhí)法機構書面報告承諾的履行情況。執(zhí)法機構應當對經(jīng)營者履行承諾的情況進行監(jiān)督。 

五是規(guī)定承諾措施變更處理。經(jīng)營者履行承諾過程中，因自身經(jīng)營狀況或者市場競爭狀況發(fā)生重大變化，可以向執(zhí)法機構申請變更承諾措施。執(zhí)法機構將對經(jīng)營者的變更申請進行審查，并將是否同意變更承諾措施的結果書面告知經(jīng)營者。 

六是規(guī)定執(zhí)法機構作出終止調查、恢復調查決定等相關程序。經(jīng)營者履行承諾的，執(zhí)法機構可以決定終止調查，并制作終止調查決定書。如果出現(xiàn)《反壟斷法》第四十五條第三款所規(guī)定的情形，執(zhí)法機構應當恢復對涉嫌壟斷行為的調查。執(zhí)法機構恢復調查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。但是，依據(jù)《反壟斷法》第四十五條第三款第（二）項恢復調查的，執(zhí)法機構可以基于新的事實接受經(jīng)營者提出承諾。 

（三）體現(xiàn)嚴肅性，細化適用承諾制度的法律后果。 

承諾制度雖然不是針對經(jīng)營者實施壟斷行為作出的行政處罰，但其目的是通過糾正經(jīng)營者行為消除涉嫌壟斷行為產(chǎn)生的后果，同樣是一項嚴肅的法律程序?！吨改稀烦浞煮w現(xiàn)了承諾制度的適用具有限制性條件，有利于規(guī)范承諾制度在執(zhí)法實踐中的應用，實現(xiàn)承諾制度的目標。 

一是明確不適用承諾制度的案件類型?！吨改稀芬?guī)定，核心卡特爾行為不能適用承諾制度，主要是具有競爭關系的經(jīng)營者之間達成的三種橫向壟斷協(xié)議：固定或者變更商品價格，限制商品生產(chǎn)或者銷售數(shù)量，分割銷售市場或者原材料采購市場。上述壟斷協(xié)議案件一般適用本身違法原則，嚴重損害市場競爭，執(zhí)法機構不應接受經(jīng)營者提出承諾實施中止調查。 

二是明確撤回承諾的法律后果。執(zhí)法機構作出中止調查決定前，經(jīng)營者可以撤回承諾。經(jīng)營者撤回承諾的，執(zhí)法機構將終止對經(jīng)營者承諾的審查，繼續(xù)對該涉嫌壟斷行為進行調查，并不再接受經(jīng)營者提出的承諾。 

三是明確未履行承諾的法律后果。如果出現(xiàn)經(jīng)營者未履行承諾的情況，執(zhí)法機構應當恢復對涉嫌壟斷行為的調查，并且執(zhí)法機構恢復調查后，不再接受經(jīng)營者提出承諾。 

（四）提高透明性，注重引入第三方參與制度實施。 

承諾制度雖然表現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機構與經(jīng)營者之間就某種反競爭問題達成一致的解決方式，但是承諾措施的實施是否能夠有效消除經(jīng)營者行為可能造成的排除、限制競爭影響，需要從更廣的范圍來考量。為了充分保障第三方和社會公眾的正當利益，《指南》在制度設計上注重第三方的參與。 

一是溝通過程可以邀請第三方參加討論。在經(jīng)營者與執(zhí)法機構就承諾內容進行溝通的過程中，經(jīng)執(zhí)法機構和經(jīng)營者一致同意，可以共同邀請第三方經(jīng)營者、行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專家學者等共同參加討論。 

二是審查承諾時可公開征求意見。在執(zhí)法機構對經(jīng)營者的承諾進行審查時，如果認為經(jīng)營者的涉嫌壟斷行為已經(jīng)影響到其他不特定多數(shù)經(jīng)營者、消費者的合法權益或社會公共利益，可以就經(jīng)營者承諾的措施向社會公開征求意見。征求意見的時間一般不少于30日。對社會公眾等各方提出的意見，執(zhí)法機構認為需要采納的，可以建議經(jīng)營者對承諾的措施進行修改或者重新提出承諾措施。經(jīng)營者不愿意對承諾的措施進行修改并且無法給出合理解釋或者提出可行替代方案的，執(zhí)法機構可以終止經(jīng)營者承諾的審查與溝通程序，繼續(xù)對涉嫌壟斷行為進行調查。 

三是承諾措施變更可再次征求意見。如果修改后承諾的措施在性質或者范圍上發(fā)生了重大改變，執(zhí)法機構可以再次向社會公開征求意見。 

四是第三方可提出恢復調查的建議。在執(zhí)法機構作出中止調查決定后，如果行業(yè)主管部門、消費者或者其他經(jīng)營者認為經(jīng)營者出現(xiàn)依法應當恢復調查的情形，可以向執(zhí)法機構提出恢復調查的建議。 

承諾制度在世界范圍內廣泛適用，但各國根據(jù)不同情況，在實施過程中的具體操作方式也存在差異?！吨改稀吩谥朴嗊^程中一方面充分參考了其他國家先進的執(zhí)法經(jīng)驗，另一方面也立足中國國情，結合反壟斷執(zhí)法實踐，在一定程度上體現(xiàn)出不斷提高的中國反壟斷執(zhí)法能力和水平?！吨改稀返陌l(fā)布實施將有助于加強和完善反壟斷執(zhí)法體系，推動建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，更好實現(xiàn)《反壟斷法》保護市場公平競爭、維護消費者利益和社會公共利益的立法目標。 

《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》解讀

為鼓勵經(jīng)營者培育公平競爭的合規(guī)文化，建立反壟斷合規(guī)管理制度，提高對壟斷行為的認識，防范反壟斷合規(guī)風險，保障經(jīng)營者持續(xù)健康發(fā)展，促進《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的全面實施，在總結我國執(zhí)法實踐經(jīng)驗和借鑒其他國家（地區(qū)）做法的基礎上，根據(jù)《反壟斷法》等有關規(guī)定，國務院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》（以下簡稱《指南》）。

一、起草背景 

我國《反壟斷法》自2008年實施以來，反壟斷法律制度規(guī)則體系日益健全，反壟斷執(zhí)法力度不斷增強，有力地預防和制止壟斷行為，保護了市場公平競爭。但在執(zhí)法中也發(fā)現(xiàn)，經(jīng)營者反壟斷法律意識不強、反壟斷合規(guī)制度普遍缺失、競爭文化尚未深入普及等問題較為突出，亟須加強反壟斷合規(guī)指導，增強經(jīng)營者依法合規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營、自覺維護市場公平競爭的意識和能力，培育和弘揚公平競爭文化，進一步營造公平競爭的社會環(huán)境。 

黨的十九屆四中全會強調，完善公平競爭制度，強化競爭政策基礎地位，加強和改進反壟斷執(zhí)法，對反壟斷工作提出明確要求。反壟斷合規(guī)倡導是促進《反壟斷法》深入有效實施的重要方式和手段。制定《指南》是完善反壟斷規(guī)則體系的重要內容，是強化競爭政策基礎地位、支持企業(yè)在公平競爭中發(fā)展壯大的迫切需要，也是全球多個司法轄區(qū)推進反壟斷法實施的普遍經(jīng)驗，對降低執(zhí)法成本、保護公平競爭、推進更高水平對外開放具有十分重要的意義。 

二、起草過程 

2019年以來，根據(jù)委員會全體會議部署，委員會辦公室牽頭開展《指南》起草工作。在起草過程中，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，認真落實科學立法、民主立法、依法立法、開門立法的要求，堅持問題導向和目標導向相統(tǒng)一、總結國內實踐與借鑒國際經(jīng)驗相結合、深化理論研究與廣泛征求意見相統(tǒng)籌的基本原則，充分考慮我國經(jīng)營者反壟斷合規(guī)工作現(xiàn)狀，適應我國經(jīng)濟發(fā)展的階段和水平，強化經(jīng)營者反壟斷合規(guī)的制度供給，主要開展了以下工作： 

一是深入總結執(zhí)法實踐。系統(tǒng)梳理《反壟斷法》及相關配套立法的法律規(guī)定，深入總結《反壟斷法》實施12年來多發(fā)易發(fā)壟斷行為，對反壟斷執(zhí)法和競爭倡導中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營者合規(guī)意識薄弱、合規(guī)能力缺乏等現(xiàn)實難題有針對性地作出回應，全面提示經(jīng)營者反壟斷法律合規(guī)風險，為經(jīng)營者建立反壟斷合規(guī)體系提供框架性安排。 

二是充分聽取專家建議。《指南》涉及面廣、復雜程度高。為切實增強起草工作的科學性、有效性、針對性，我們組織委員會專家咨詢組召開專題會議，對指南定位、框架和主要內容等進行深入研究。同時，與管理體系方面的專家進行深入交流，充分參考ISO19600《合規(guī)管理體系指南》國際標準，完善《指南》內容體系。 

三是研究借鑒國際經(jīng)驗。深入研究歐盟、法國、英國、澳大利亞、日本等國家和地區(qū)反壟斷合規(guī)指南或指引的成熟經(jīng)驗和做法，了解有關國家（地區(qū)）反壟斷合規(guī)指南體系和主要內容，為制定《指南》提供有益參考和借鑒。 

四是廣泛征求各方意見。廣泛征求并充分吸納委員會成員單位意見。2019年11月，在市場監(jiān)管總局官網(wǎng)公開征求社會公眾意見，收到有關企業(yè)、商協(xié)會、律師事務所和個人等意見建議近150條，我們對此進行充分研究并采納合理化建議，對《指南》予以完善。 

2020年7月，《指南》經(jīng)委員會全體會議審議通過，9月印發(fā)實施。 

三、《指南》的主要特點 

作為在全國范圍內實施的反壟斷領域首部合規(guī)指南，《指南》主要有以下特點： 

（一）突出系統(tǒng)性?！吨改稀窂奶崾窘?jīng)營者反壟斷合規(guī)風險、指導經(jīng)營者建立健全合規(guī)管理制度、加強合規(guī)風險管理和合規(guī)管理保障等多個層面，對經(jīng)營者統(tǒng)籌做好反壟斷合規(guī)工作作出了系統(tǒng)性的指導。既倡導經(jīng)營者完善合規(guī)管理剛性制度，也鼓勵經(jīng)營者注重積極培育和推廣合規(guī)文化；既規(guī)定了經(jīng)營者主動識別和評估反壟斷風險的考慮因素，也明確了經(jīng)營者積極配合反壟斷調查的義務；既倡導經(jīng)營者做好合規(guī)建設和風險管理，也專門對保障措施作出規(guī)定，為經(jīng)營者反壟斷合規(guī)提供全方位指引。 

（二）突出協(xié)調性?！吨改稀访鞔_了經(jīng)營者合規(guī)風險的重點，為經(jīng)營者識別反壟斷法律風險提供了基礎性指導。同時，考慮到反壟斷法相關規(guī)定的多樣性、復雜性，《指南》并未對反壟斷制度規(guī)則作過多過細的闡釋，而是注重與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和指導性文件的銜接，特別是與委員會頒布的其他指南、市場監(jiān)管總局頒布的三個反壟斷部門規(guī)章保持一致。經(jīng)營者可以通過制定更加具體的指引或手冊，切實加強自身合規(guī)制度建設，不斷提高合規(guī)管理水平。 

（三）突出針對性?！吨改稀丰槍Ξ斍敖?jīng)營者反壟斷合規(guī)方面存在的反壟斷法律意識不強、競爭文化缺位、管理層不重視、合規(guī)制度不健全、人才匱乏、保障措施不足等突出問題，從合規(guī)管理文化、制度建設、風險管理等多個方面確立經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理的基本要求和關鍵環(huán)節(jié)，闡明經(jīng)營者行為邊界和底線，對合規(guī)工作中存在的問題和挑戰(zhàn)給予有效回應，保障經(jīng)營者依法依規(guī)開展公平競爭。 

（四）突出指導性?！吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?jù)，明確了經(jīng)營者需要重點關注的反壟斷合規(guī)風險，并對經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理作出一般性指引。《指南》本身沒有法律意義上的強制力，更主要的作用是鼓勵和指導。經(jīng)營者可以對照《指南》，從自身經(jīng)營范圍、組織結構和業(yè)務規(guī)模等實際出發(fā)，采取適合的方式加強反壟斷合規(guī)管理，達到降低法律風險、持續(xù)健康發(fā)展的效果。 

四、《指南》的主要內容 

《指南》分為總則、合規(guī)管理制度、合規(guī)風險重點、合規(guī)風險管理、合規(guī)管理保障和附則6章，共30條。主要包括以下內容： 

（一）總則?？倓t明確了制定《指南》的目的和依據(jù)，對適用范圍和《指南》涉及的基本概念作了闡釋，突出了反壟斷合規(guī)文化倡導的重要性。 

（二）合規(guī)管理制度。該章強調經(jīng)營者建立并有效執(zhí)行反壟斷合規(guī)管理制度的重要性，明確合規(guī)管理制度涉及的主要內容，包括合規(guī)承諾、合規(guī)報告、合規(guī)管理架構等；詳細闡述了合規(guī)管理負責人的重要作用以及合規(guī)管理的具體職責，特別強調了合規(guī)管理部門及其負責人的獨立性和權威性，鼓勵經(jīng)營者高級管理人員領導或者分管合規(guī)管理工作。 （三）合規(guī)風險重點。該章主要對經(jīng)營者在反壟斷合規(guī)管理中涉及的重點風險進行了概要闡釋。首先，依法明確了經(jīng)營者禁止達成壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、依法實施集中等，為了幫助經(jīng)營者對具體行為作出更有效的判斷，《指南》建議經(jīng)營者參考《反壟斷法》、《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等部門規(guī)章，以得出更加清晰的結論；其次，闡明經(jīng)營者的法律責任和配合調查的義務，描述了經(jīng)營者應當避免拒絕或阻礙調查的具體行為；第三，對《反壟斷法》中規(guī)定的承諾制度和寬大制度作出規(guī)定，并與《國務院反壟斷委員會壟斷案件經(jīng)營者承諾指南》、《國務院反壟斷委員會橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》進行有效銜接；最后，提醒經(jīng)營者應當有效應對可能面臨的境外反壟斷法律風險，并可以向反壟斷執(zhí)法機構報告有關情況。 

（四）合規(guī)風險管理。首先，《指南》考慮到不同類型的經(jīng)營者及其員工面臨的反壟斷法律風險有所不同，鼓勵經(jīng)營者根據(jù)實際情況建立相關機制，對可能存在的風險進行識別和評估，并對員工面臨的法律風險進行提醒；其次，在識別評估的基礎上，鼓勵經(jīng)營者建立健全處置機制，對有關風險進行控制和應對。《指南》特別鼓勵經(jīng)營者在發(fā)現(xiàn)合規(guī)風險后盡快與反壟斷執(zhí)法機構合作。 

（五）合規(guī)管理保障。為了提高經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理的有效性，《指南》鼓勵經(jīng)營者實施與反壟斷合規(guī)管理相配套的保障措施：一是內部管理方面，建立健全對員工反壟斷合規(guī)行為的獎懲機制，明確反壟斷合規(guī)舉報政策；二是能力建設方面，鼓勵經(jīng)營者建立專業(yè)化、高素質的合規(guī)管理隊伍，并通過加強教育培訓等方式，幫助和督促員工了解并遵守反壟斷法相關規(guī)定；三是配套措施方面，鼓勵經(jīng)營者加強信息化建設，依法運用大數(shù)據(jù)等工具，加強對經(jīng)營管理行為合規(guī)情況的監(jiān)控和分析。 

（六）附則。明確了《指南》的效力和生效時間，強調《指南》僅對經(jīng)營者反壟斷合規(guī)作出一般性指引，不具有強制性。同時明確行業(yè)協(xié)會、網(wǎng)絡平臺經(jīng)營者可以依據(jù)《指南》開展相關合規(guī)管理和引導的工作。 《指南》的發(fā)布，為經(jīng)營者開展反壟斷合規(guī)工作提供了明確指引和具體要求，有助于各類市場主體深化對《反壟斷法》相關規(guī)定的理解和認識，有效預防和降低法律風險，樹立良好形象。下一步，反壟斷執(zhí)法機構將全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持依法行政，積極主動為經(jīng)營者提供反壟斷合規(guī)指導，保護市場公平競爭，推動我國經(jīng)濟高質量發(fā)展。